地方人民政府规章几乎没有创制能力，或者仅具有短暂期限的创制效力。

[46] 德国学者赫尔曼·希尔对此的解释是，就裁量行政行为而言，其相关程序对于实体结论的形成有重要影响，故当具有程序瑕疵时，行政机关即存在作成其他决定的可能性。若持溯及既往说，则行政行为经由补正而被视为自始合法。

[3]而越权无效原则也会涉及部分行政程序的内容。[38]而第45条第2款对补正时限的宽泛设定，又折射出德国对程序经济抱持比对依法行政更大的热情，颇有本末倒置的意味。但笔者认为，事后的说明理由、给予当事人陈述意见机会、由委员会补作决议因已侵犯相对人的程序性权利，故不宜允许补正。[62] 参见[日]室井力等主编：《日本行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店2014年版，第102页。第一，无效说的代表为威廉·韦德，其主张违反自然公正原则中的任一项子原则都将产生无效后果。

但在可补正的情形中，类似理由记明之欠缺及未给予当事人陈述意见之机会等重要程序瑕疵，允许事后补正实则不利于人民权利之保障。[26] 参见[英]A.W.布拉德利、K.D.尤因：《宪法与行政法》（下册），刘刚等译，商务印书馆2008年版，第713页。[8] 张智辉：《论检察机关的建议权》，载《西南政法大学学报》2007年第2期 [9] 参见吕涛：《检察建议的法理分析》，载《法学论坛》2009年第2期。

2.结合执法办案，根据监督、调查结果 所谓结合执法办案，指的是监察机关必须根据监督、调查结果并依法向被监察单位提出监察建议。[2]《监察法》并未明确提出监察决定的概念，有关表述来自第62条拒不执行处理决定。（3）无论是对行政机关还是对其他被监察单位，监察机关都应当立足监察职能，围绕廉政建设和反腐败工作向其提出监察建议，既不涉及执法监察、效能监察等内部监察活动，也不涉及诉讼监督和行政检察监督等法律监督事宜，更不涉及规章审查乃至合宪性审查工作。（3）关于承担法律责任的情形，《监察法》第62条仅规定了无正当理由拒不采纳一种情况，这过于宽泛，需作进一步区分。

对于有关单位中层或以下级别公职人员，例如市属公办医院中层副职，一般也应由本级监察委员会提出监察建议。其中分类标准往往受制于区分角度和目的，体系结构问题则十分复杂并且本身即为下文所欲探究之疑难，而不论采取何种标准和角度，法律概念的性质和功能都是回避不了的问题。

对此，便可以通过纠错型监察建议加以解决。（3）所依据的违纪违法事实证据不足的。二、法治化反腐：监察建议的逻辑起点 《监察法》不仅在监察决定外又专门规定监察建议，还规定其有一定的法律效力[15]，这并非无的放矢，而是根植于我国特定宪制背景之下的必然产物。一方面，强化党和国家自我监督要求实现国家监察全面覆盖，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。

[28] 例如，此前《行政监察法》第23、24条已经列举可以提出监察建议的9种情形后，仍在第23条第8项规定了其他需要提出监察建议的作为兜底。（2）上述监察机关与作为被监察单位的行政机关之间的关系，延伸至与其他被监察单位之间，也同样适用。前者要求，包括提出类案建议在内，皆需建立在具体个案的基础上来提出。与此同时，不同领域的单位基于其中蕴含的独特价值，往往需要遵循独特的运作规律，如果此种规律很容易被打破，实践中便可能陷入外行人‘指点内行人之窘境，而此境况伴随着监察机关现实权威之升温或将日渐显著。

如未及时书面回复，经催告仍不回复，则应视作已经采纳。[11]第三种观点主张将检察建议按照一定标准进行区分，例如，履行法律监督职能的检察建议,应当承认其公权力的属性和效力,并积极规范其权力运行方式。

纵观整部《监察法》，集体研究出现了4次，涉及从宽处罚的建议、调查过程中的重要事项、采取强制措施3项内容，此外还规定主要负责人批准立案后调查方案需召开专题会议并研究确定。（2）问责建议：督促有权作出问责决定的单位及时作出问责决定 有一种观点认为，问责建议与政务处分决定、问责决定性质相同，皆属处理决定。

尽管本文认为监察建议以送达为生效标志，但因为监察建议不存在强制执行一说，同时从由其主管部门、上级机关责令改正可见真正落实法律责任、促成履行其实有赖于被建议单位的主管部门、上级机关，因此监察建议在裁决期间是否先行执行其实是一个假命题，与其讨论这个，毋宁厘清承担法律责任的情形。有论者在分析监察建议的特点时，提出监察建议在适用上具有依附性，并指出其原因是监察法规定的监察对象是个人，单位不是监察对象，也就是监察建议只能依据对个人的监督、调查结果向有关单位提出。在监察机关的监督、调查和处置等三项职责权限中，处置职权作为监察机关依法对监察对象和被监察单位作出最终处理的依据和措施，直接或间接决定二者在事实上或法律上的命运，被称作监察机关开展工作的有力抓手[1]。[7] 万绍文：《民事检察建议的效力及其实现》，载《法治社会》2016年第5期。（2）不论是否收悉关于落实情况的书面回复，监察机关都有义务及时了解和掌握监察建议的执行情况。至于《公职人员政务处分暂行规定》法律地位存疑，或因以下缘由：一是当前《宪法》和《立法法》并未明确规定监察机关的法规制定权，故监察机关职权立法尚无明确依据。

该款规定了2种情形：对前款人员，监察机关可以依法向有关机关、单位提出下列监察建议：（一）取消当选资格或者担任相应职务资格。（2）提交裁决期间监察建议的效力和履行的问题。

正当程序 引言 2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）正式通过施行，这不仅标志着我国监察体制改革取得重大进展，也为全面深化国家监察体制改革拉开序幕。基于监察建议作为监察机关职权行为的法律地位以及其作为监察处置权的本质属性，一方面，监察建议并不是双方、双向性行为，监察机关与被建议单位之间也不是协商关系。

持第一种观点者较少，主要观点是，检察建议是检察机关法律监督权的重要组成部分[6]，是检察机关的法定方式[7]。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。

因此，我们以为事前审批效果更佳。尽管《监察法》第62条对二者规定了相同的法律责任，但是在触发前提上监察建议（无正当理由拒不采纳）比监察处理决定（拒不执行）更为严格，这说明二者之间在法律地位和法律效果上并不完全等同。（4）严重违反法定程序，影响公正处理的。2.监察对象如何救济的问题。

其中，有权提出监察建议的主要是独立一级监察委员会，派驻机构则需根据管理权限和授权来确定。在我国古代，许多朝代有闻风奏事、闻风弹人之规定，即监察官可以根据道听途说，在尚无真凭实据的情况下仍可提出弹劾。

如果二者存在时间先后，根据《公职人员政务处分暂行规定》第19条第2款规定的不重复原则，此时应当采取从前原则，即作出时间在前的决定有效。第二，建议统一文书管理。

其中，根据《监察法》规定，前一种已由监察机关和被监察单位共享，后一种才是严格意义的自主惩戒权。[19] 秦前红：《国家监察法实施中的一个重大难点：人大代表能否成为监察对象》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018年第6期。

一是《公务员法》和《公职人员政务处分暂行规定》明确规定的六种形式的内部政纪处分。[13] 姜伟、杨隽：《检察建议法制化的历史、现实和比较》，载《政治与法律》2010年第10期。有关派驻机构、派出专员虽以自己名义提出监察建议，但若多轨并行，必将有碍后期管理，亦不利于事后救济。监察建议很大程度便实现了对两大指导思想的有机结合，其逻辑在于：对于超出国家监察权管理权限的事宜，由被监察单位接受监察建议并依据内部监察权作出处理，由此间接实现监察机关之意志。

如果监察建议被采纳并履行后又证实内容有误，不可避免就涉及到监察对象的原有职级恢复、财产归还和国家赔偿问题，这些都有必要专门考虑。结语 长期以来，我国以人民代表大会制度为根本政治制度并秉持议行合一原则，严格遵循权力制约原则并有效落实社会主义监督原则，由此形成并长期维系着人大之下一府（一委）两院之宪制平衡格局。

2.监察建议的间接功能，则在于整改廉政制度之缺陷，以达致标本兼治、综合治理的监察良效。我们认为，这至少需要包括以下部分：①被建议单位基本情况。

笔者主张，对此需区分2种情形：如果二者分别同时作出,则被监察单位作出的决定有效，以示监察机关职权行使之谦抑。监察建议的概念，重点突出了它的三重性质： 1.监察建议是基于监察机关法定职权的行为。